Condicionamientos de formulación e implementación
por Dr. Luis Costa Bonino
Las políticas educativas tienen evidentes especificidades dentro del conjunto de las políticas públicas. Por un lado, por su contenido y sus funciones sociales, se les atribuye un lugar central dentro de las actividades del Estado, por otro, la obtención de resultados en el largo plazo hace que las políticas educativas puedan ser muy raramente fuente de legitimación de la gestión de los gobiernos.
En el mejor de los casos, los beneficios de una política educativa se ven algunos años después de transcurrido el mandato del gobierno que las generó. Esta doble característica de las políticas educativas produce una tendencia general a que los cambios que se introducen se procesen de una manera extremadamente cautelosa. Las sociedades se muestran, en todos los países, muy sensibles a las influencias que el sistema educativo promueve en los valores y creencias de niños y jóvenes, y están dispuestas, generalmente, a movilizarse para defender la permanencia de los principios que aseguraron hasta entonces el consenso.
En la perspectiva de los gobiernos, las políticas educativas audaces generan muchos más problemas que beneficios. Todo cambio importante en materia educativa implica una inversión grande de recursos. Recursos económicos, gasto público, para financiar las adecuaciones y capacitación en materia docente, administrativa y de materiales de trabajo.
Recursos políticos, para generar consensos y legitimar los programas de acción educativa. Frente a todos estos costos, las perspectivas de beneficios son inciertas, generales y, sobre todo, lejanas.
Es poco atractivo, dentro de la lógica política de un gobernante, que los esfuerzos realizados durante su mandato sean capitalizados por otros sectores políticos que puedan estar eventualmente, años después, en el poder.
La alta prioridad social de la educación, y su baja rentabilidad política, hacen que las políticas educativas tiendan a constituirse en políticas de Estado antes que en políticas de gobierno. En este sentido tienen una lógica opuesta a otras políticas, tales como las políticas económicas, las cuales, más allá de que puedan presentar una continuidad en sus concepciones e instrumentos de administración a administración, siempre son percibidas y presentadas como políticas de gobierno, pues la altísima rentabilidad política potencial de los programas económicos hace que el gobierno se identifique con los aciertos, y la oposición lo identifique en sus errores.
El hábito de asimilar las políticas públicas a las políticas de gobierno, y la rareza relativa de políticas de Estado en otras áreas, salvo Relaciones Exteriores, ayuda a que las políticas educativas en el Uruguay sean percibidas, más que otras, como “no políticas”. Se percibe con alguna frecuencia, las políticas educativas como procesos con un gran peso inercial, en sus contenidos, métodos y objetivos, a los cuales se les da periódicamente ciertas pinceladas de ajuste para que no desentonen demasiado con el entorno social.
Una primera aproximación a los objetivos de nuestro trabajo se hizo a manera de acercamiento al sistema educativo para indagar sobre la existencia efectiva de esas políticas educativas, pero sobre todo para registrar la evaluación interna de los actores decisorios del sistema del proceso de formulación e implementación de las políticas sectoriales.
El tema de las políticas educativas en el Uruguay no puede abordarse sin hacer explícita, desde un principio, la particularidad más evidente de nuestro caso nacional con respecto de las referencias internacionales: la ajenidad notoria del Ministro de Educación y Cultura en la formulación de estas políticas. Este es sin duda el rasgo más llamativo y paradojal del funcionamiento de nuestro sistema educativo. No haremos aquí el seguimiento histórico de este elemento central en las relaciones entre la política y la educación, pero diremos que se incluye en una preocupación histórica de la élite política de evitar las influencias partidarias en el curso de la tarea educativa. Esto no ha funcionado de acuerdo a los propósitos iniciales, pero ha contribuido a crear una mitología donde se establece tácitamente que la élite política debe dedicarse, en materia educativa, únicamente a preservar dos principios esenciales: la laicidad y la autonomía de la enseñanza.[1]
Esta dificultad estructural en que las políticas educativas sean políticas de gobierno arrincona naturalmente los temas de educación en dos niveles extremos: por un lado el de políticas de Estado, donde se pautan las líneas educativas a un nivel extremadamente general, prácticamente filosófico, y por otro el del plano de los programas técnicos de acción educativa que enfoca el problema en un sentido estrictamente práctico, ocupándose del funcionamiento de la máquina educativa y de sus insumos y productos.
Este vacío de políticas educativas de gobierno, que llenen este vital espacio intermedio, no parece ajeno a la tendencia crónica del sistema educativo a aislarse de los otros sistemas de la sociedad, especialmente el productivo.
Nuestro trabajo se propone indagar en las condiciones de formulación y de implementación de las políticas educativas. En lo que concierne a la formulación, interesa señalar, como veíamos en esta discusión introductoria, dónde y quiénes formulan las políticas educativas y en qué nivel de análisis se sitúan. También interesa saber, en un sentido un poco más general, cómo se formulan esas políticas, cuales son los insumos para su elaboración, cómo se generan las decisiones en materia educativa, cómo son los objetivos, qué actores influyen en la gestión de la política. En lo que respecta a la implementación, se verán las condiciones organizacionales, administrativas y de recursos humanos. Trataremos de identificar los principales obstáculos que se interponen desde que se formula una política concreta hasta que se aplica efectivamente sobre el grupo objetivo para el cual fue concebida. Veremos cómo los procedimientos de legitimación de las políticas pueden condicionar los éxitos y los fracasos de los programas educativos en el terreno.
El presente análisis se ubica, en la perspectiva de la Cooperación Técnica, como un esfuerzo para comprender y mejorar los procesos que puedan incidir positivamente en el aumento de la eficiencia y la eficacia de las políticas públicas que interesan al programa.
Con este objetivo se revisaron los procedimientos de elaboración de las políticas educativas, para ver si existen problemas de método que comprometan los resultados, sea a través de los estilos de formulación, sea a través de los procedimientos de legitimación, u otros. De igual manera se revisarán las vías de implementación de las políticas para detectar los factores de desviación o de neutralización de las decisiones y se propondrán técnicas para superar esas dificultades y desbloquear los canales previstos de aplicación.
Hemos trabajado orientados por un conjunto de hipótesis que presentaremos, a continuación, de manera sintética.
1) La existencia de normas legitimadoras, coaliciones políticas interesadas en la aplicación efectiva de una política, una comunicación específica bien articulada y el apoyo en movimientos sociales proclives a esa política, condiciona positivamente la implementación eficaz de la política.
2) El diseño de objetivos claros y precisos y el establecimiento de procedimientos de evaluación y de control precisos, favorecen la implementación eficaz de la política.
3) A mayor interés de la burocracia en la aplicación de la política, conocimiento de la política por los funcionarios, coherencia de los organigramas y adaptación entre recursos humanos y funciones, mayor eficiencia y eficacia en la aplicación de la política sectorial.
Y por último,
4) A menor divergencia de la política con la rutina administrativa, capacidad de decisión de los cuadros intermedios, desvío entre implementación y política, y desvío entre organigramas formal y real, mayor probabilidad de alcanzar los objetivos trazados por la política.
Estas hipótesis han tenido el propósito de hacer avanzar el trabajo articuladamente. Pero no existe el propósito de generar demostraciones o pruebas categóricas para ellas. El procedimiento será evaluar esta serie de hipótesis y analizar la posibilidad de que los hechos ocurran de la manera que se ha postulado.
Más allá de los objetivos generales que anotábamos antes, el abordaje del estudio permitió sumar otros objetivos complementarios. En principio, y a un nivel intermedio de generalidad, se analiza la capacidad institucional del sistema educativo para generar y procesar eficazmente las políticas del sector. Pero también se puede reconocer y evaluar las actitudes y las creencias de los responsables del sistema educativo con respecto de las políticas que les conciernen. Este trabajo permite reconocer el diagnóstico interno del sistema por sus autoridades, y permite igualmente dibujar una especie de “mapa” de las zonas de consensos y disensos, útil para saber en qué terreno situar las propuestas.
La metodología utilizada en este trabajo ha sido básicamente entrevistas y análisis de documentos. Se realizó una encuesta entre las autoridades del sistema educativo. Fueron entrevistadas las autoridades del Ministerio de Educación y Cultura y de la Administración Nacional de Educación Pública. Se realizó un análisis de contenido de estas entrevistas y se analizaron documentos pertinentes orientados por un modelo de análisis creado especialmente para este trabajo.
La presentación de los temas en este documento se ha organizado siguiendo la secuencia lógica y cronológica de los procesos asociados al desarrollo de una política pública. Primero se considerarán las circunstancias en las cuales se identifican los problemas, luego se verán los procesos de elaboración técnica de soluciones a esos problemas, la toma de decisiones y la formulación de una política, después se tratarán los temas vinculados a la implementación de los programas, y por último lo que concierne a la evaluación de las políticas.
Hay que precisar que el estudio de estas etapas no supone el tratamiento analítico de cada uno de los pasos como tema en sí, trabajo que excedería largamente en tiempo y volumen este documento de trabajo. El ordenamiento según las bases de desarrollo de una política es simplemente un criterio de arquitectura del texto donde se incluyen los puntos más relevantes que aluden a nuestro tema específico.
1 - Apoya esta afirmación el testimonio del Sr. Juan Martín Posadas, quien en su calidad de Senador, integrante de la Comisión Parlamentaria de Educación, participó en la gestión de la Ley de Emergencia del año 1985.
por Dr. Luis Costa Bonino
Las políticas educativas tienen evidentes especificidades dentro del conjunto de las políticas públicas. Por un lado, por su contenido y sus funciones sociales, se les atribuye un lugar central dentro de las actividades del Estado, por otro, la obtención de resultados en el largo plazo hace que las políticas educativas puedan ser muy raramente fuente de legitimación de la gestión de los gobiernos.
En el mejor de los casos, los beneficios de una política educativa se ven algunos años después de transcurrido el mandato del gobierno que las generó. Esta doble característica de las políticas educativas produce una tendencia general a que los cambios que se introducen se procesen de una manera extremadamente cautelosa. Las sociedades se muestran, en todos los países, muy sensibles a las influencias que el sistema educativo promueve en los valores y creencias de niños y jóvenes, y están dispuestas, generalmente, a movilizarse para defender la permanencia de los principios que aseguraron hasta entonces el consenso.
En la perspectiva de los gobiernos, las políticas educativas audaces generan muchos más problemas que beneficios. Todo cambio importante en materia educativa implica una inversión grande de recursos. Recursos económicos, gasto público, para financiar las adecuaciones y capacitación en materia docente, administrativa y de materiales de trabajo.
Recursos políticos, para generar consensos y legitimar los programas de acción educativa. Frente a todos estos costos, las perspectivas de beneficios son inciertas, generales y, sobre todo, lejanas.
Es poco atractivo, dentro de la lógica política de un gobernante, que los esfuerzos realizados durante su mandato sean capitalizados por otros sectores políticos que puedan estar eventualmente, años después, en el poder.
La alta prioridad social de la educación, y su baja rentabilidad política, hacen que las políticas educativas tiendan a constituirse en políticas de Estado antes que en políticas de gobierno. En este sentido tienen una lógica opuesta a otras políticas, tales como las políticas económicas, las cuales, más allá de que puedan presentar una continuidad en sus concepciones e instrumentos de administración a administración, siempre son percibidas y presentadas como políticas de gobierno, pues la altísima rentabilidad política potencial de los programas económicos hace que el gobierno se identifique con los aciertos, y la oposición lo identifique en sus errores.
El hábito de asimilar las políticas públicas a las políticas de gobierno, y la rareza relativa de políticas de Estado en otras áreas, salvo Relaciones Exteriores, ayuda a que las políticas educativas en el Uruguay sean percibidas, más que otras, como “no políticas”. Se percibe con alguna frecuencia, las políticas educativas como procesos con un gran peso inercial, en sus contenidos, métodos y objetivos, a los cuales se les da periódicamente ciertas pinceladas de ajuste para que no desentonen demasiado con el entorno social.
Una primera aproximación a los objetivos de nuestro trabajo se hizo a manera de acercamiento al sistema educativo para indagar sobre la existencia efectiva de esas políticas educativas, pero sobre todo para registrar la evaluación interna de los actores decisorios del sistema del proceso de formulación e implementación de las políticas sectoriales.
El tema de las políticas educativas en el Uruguay no puede abordarse sin hacer explícita, desde un principio, la particularidad más evidente de nuestro caso nacional con respecto de las referencias internacionales: la ajenidad notoria del Ministro de Educación y Cultura en la formulación de estas políticas. Este es sin duda el rasgo más llamativo y paradojal del funcionamiento de nuestro sistema educativo. No haremos aquí el seguimiento histórico de este elemento central en las relaciones entre la política y la educación, pero diremos que se incluye en una preocupación histórica de la élite política de evitar las influencias partidarias en el curso de la tarea educativa. Esto no ha funcionado de acuerdo a los propósitos iniciales, pero ha contribuido a crear una mitología donde se establece tácitamente que la élite política debe dedicarse, en materia educativa, únicamente a preservar dos principios esenciales: la laicidad y la autonomía de la enseñanza.[1]
Esta dificultad estructural en que las políticas educativas sean políticas de gobierno arrincona naturalmente los temas de educación en dos niveles extremos: por un lado el de políticas de Estado, donde se pautan las líneas educativas a un nivel extremadamente general, prácticamente filosófico, y por otro el del plano de los programas técnicos de acción educativa que enfoca el problema en un sentido estrictamente práctico, ocupándose del funcionamiento de la máquina educativa y de sus insumos y productos.
Este vacío de políticas educativas de gobierno, que llenen este vital espacio intermedio, no parece ajeno a la tendencia crónica del sistema educativo a aislarse de los otros sistemas de la sociedad, especialmente el productivo.
Nuestro trabajo se propone indagar en las condiciones de formulación y de implementación de las políticas educativas. En lo que concierne a la formulación, interesa señalar, como veíamos en esta discusión introductoria, dónde y quiénes formulan las políticas educativas y en qué nivel de análisis se sitúan. También interesa saber, en un sentido un poco más general, cómo se formulan esas políticas, cuales son los insumos para su elaboración, cómo se generan las decisiones en materia educativa, cómo son los objetivos, qué actores influyen en la gestión de la política. En lo que respecta a la implementación, se verán las condiciones organizacionales, administrativas y de recursos humanos. Trataremos de identificar los principales obstáculos que se interponen desde que se formula una política concreta hasta que se aplica efectivamente sobre el grupo objetivo para el cual fue concebida. Veremos cómo los procedimientos de legitimación de las políticas pueden condicionar los éxitos y los fracasos de los programas educativos en el terreno.
El presente análisis se ubica, en la perspectiva de la Cooperación Técnica, como un esfuerzo para comprender y mejorar los procesos que puedan incidir positivamente en el aumento de la eficiencia y la eficacia de las políticas públicas que interesan al programa.
Con este objetivo se revisaron los procedimientos de elaboración de las políticas educativas, para ver si existen problemas de método que comprometan los resultados, sea a través de los estilos de formulación, sea a través de los procedimientos de legitimación, u otros. De igual manera se revisarán las vías de implementación de las políticas para detectar los factores de desviación o de neutralización de las decisiones y se propondrán técnicas para superar esas dificultades y desbloquear los canales previstos de aplicación.
Hemos trabajado orientados por un conjunto de hipótesis que presentaremos, a continuación, de manera sintética.
1) La existencia de normas legitimadoras, coaliciones políticas interesadas en la aplicación efectiva de una política, una comunicación específica bien articulada y el apoyo en movimientos sociales proclives a esa política, condiciona positivamente la implementación eficaz de la política.
2) El diseño de objetivos claros y precisos y el establecimiento de procedimientos de evaluación y de control precisos, favorecen la implementación eficaz de la política.
3) A mayor interés de la burocracia en la aplicación de la política, conocimiento de la política por los funcionarios, coherencia de los organigramas y adaptación entre recursos humanos y funciones, mayor eficiencia y eficacia en la aplicación de la política sectorial.
Y por último,
4) A menor divergencia de la política con la rutina administrativa, capacidad de decisión de los cuadros intermedios, desvío entre implementación y política, y desvío entre organigramas formal y real, mayor probabilidad de alcanzar los objetivos trazados por la política.
Estas hipótesis han tenido el propósito de hacer avanzar el trabajo articuladamente. Pero no existe el propósito de generar demostraciones o pruebas categóricas para ellas. El procedimiento será evaluar esta serie de hipótesis y analizar la posibilidad de que los hechos ocurran de la manera que se ha postulado.
Más allá de los objetivos generales que anotábamos antes, el abordaje del estudio permitió sumar otros objetivos complementarios. En principio, y a un nivel intermedio de generalidad, se analiza la capacidad institucional del sistema educativo para generar y procesar eficazmente las políticas del sector. Pero también se puede reconocer y evaluar las actitudes y las creencias de los responsables del sistema educativo con respecto de las políticas que les conciernen. Este trabajo permite reconocer el diagnóstico interno del sistema por sus autoridades, y permite igualmente dibujar una especie de “mapa” de las zonas de consensos y disensos, útil para saber en qué terreno situar las propuestas.
La metodología utilizada en este trabajo ha sido básicamente entrevistas y análisis de documentos. Se realizó una encuesta entre las autoridades del sistema educativo. Fueron entrevistadas las autoridades del Ministerio de Educación y Cultura y de la Administración Nacional de Educación Pública. Se realizó un análisis de contenido de estas entrevistas y se analizaron documentos pertinentes orientados por un modelo de análisis creado especialmente para este trabajo.
La presentación de los temas en este documento se ha organizado siguiendo la secuencia lógica y cronológica de los procesos asociados al desarrollo de una política pública. Primero se considerarán las circunstancias en las cuales se identifican los problemas, luego se verán los procesos de elaboración técnica de soluciones a esos problemas, la toma de decisiones y la formulación de una política, después se tratarán los temas vinculados a la implementación de los programas, y por último lo que concierne a la evaluación de las políticas.
Hay que precisar que el estudio de estas etapas no supone el tratamiento analítico de cada uno de los pasos como tema en sí, trabajo que excedería largamente en tiempo y volumen este documento de trabajo. El ordenamiento según las bases de desarrollo de una política es simplemente un criterio de arquitectura del texto donde se incluyen los puntos más relevantes que aluden a nuestro tema específico.
1 - Apoya esta afirmación el testimonio del Sr. Juan Martín Posadas, quien en su calidad de Senador, integrante de la Comisión Parlamentaria de Educación, participó en la gestión de la Ley de Emergencia del año 1985.
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