En casi todas las discusiones sobre temas mundiales, existe un punto en el que, invariablemente, halcones y palomas están de acuerdo: debe hacerse mucho más para robustecer a estados que están fracasando, se encuentran al borde del colapso, o son tan pobres que se encaminan en esa dirección. Ya sea impulsando el desarrollo económico o fomentando la seguridad.
Por estos días, en Estados Unidos, los planificadores en materia de defensa dicen que se preocupan más por los estados débiles, hasta los que no son estados, que por los fuertes. Zonas "sin gobierno, con gobierno insuficiente, con desgobierno y en disputa" ofrecen campo fértil para terroristas y otros grupos nefarios, indica la "Estrategia Nacional de Defensa", un documento elaborado por el Pentágono el año pasado. La redacción del documento fue supervisada por el secretario de Defensa, Robert Gates, quien ha continuado en el cargo, en el gobierno de Barack Obama. Gran parte de su contenido pudo haber sido emitido por agencias de ayuda dolientes o por Naciones Unidas: habla de la necesidad de "fortalecer a socios frágiles o vulnerables" y de abordar "conflictos locales y regionales" que exacerban tensiones y alientan el narcotráfico, el contrabando de armas y otros ilícitos. Para disgusto de los escépticos de la vieja escuela, la construcción de naciones ahora es parte integral de la estrategia estadounidense.
De manera similar, la estrategia de seguridad enunciada por la Unión Europea ve el fracaso de un estado como un fenómeno "alarmante". Opina que "los vecinos que están involucrados en conflictos violentos, los estados débiles donde florecen las mafias, las sociedades disfuncionales o el explosivo crecimiento de la población en sus fronteras, todos constituyen problemas para Europa".
Desde el final de la Guerra Fría, los estrategas se han preocupado por los estados que fracasan. Al comienzo, las zonas de guerra y caos fueron vistas principalmente como amenazas a las personas que vivían allí o en las cercanías. Pero, desde los ataques del 11-S contra Estados Unidos, esos lugares han sido vistos de manera creciente como una amenaza a la totalidad del mundo. La intervención occidental ahora es justificada en nombre de la lucha contra el terrorismo, y no solo por altruismo.
Es el caso de Somalia. Estados Unidos envió tropas en 1991 para ayudar a Naciones Unidas a frenar una catástrofe humanitaria, pero el caos armado en Mogadiscio pronto las expulsó. En años recientes, Estados Unidos ha estado activo nuevamente en esa región, llevando a cabo bombardeos aéreos en Somalia contra campos sospechosos de ser de yihadistas. Apoyó la invasión militar realizada por Etiopía en 2006 para derrotar a las milicias islamistas que habían tomado el poder en Mogadiscio (seguramente provocando más caos) y ahora respalda a una misión de mantenimiento de la paz africana, por los mismos motivos. Por sobre todo, las aguas de la costa somalí se han convertido en una de las principales zonas de piratería en el mar, distorsionando la navegación a través del Canal de Suez. Hasta China ha sentido la necesidad de enviar navíos hacia el Golfo de Adén para proteger a sus naves.
AMENAZA. Afganistán también es visto con frecuencia como un ejemplo clásico de los peligros de los estados que se derrumban: pobreza aguda y años de guerra civil llevaron al surgimiento del Talibán y permitieron que Al Qaeda se convirtiera en una amenaza global. Después de la intervención liderada por Estados Unidos, en 2001, los dos se han reorganizado al otro lado de la frontera, en las regiones tribales de Pakistán donde no rige la ley, y desde donde libran una creciente insurgencia en el Sur de Afganistán, desestabilizan a Pakistán y planifican ataques contra objetivos occidentales alrededor del mundo.
Agencias de inteligencia de Occidente sostienen que, con la reciente mejora de la seguridad en Irak (un estado totalitario que se convirtió en fracasado solo después de la invasión liderada por Estados Unidos), los yihadistas prefieren encaminarse a Pakistán, Somalia o Yemen.
Desgobierno, violencia, corrupción, migración forzada, analfabetismo y enfermedades pueden reforzarse entre sí. Los conflictos pueden empobrecer a las poblaciones, aumentar la disponibilidad de armas y debilitar a los que tienen el poder. A su vez, los gobiernos débiles tienen menos capacidad para frenar la corrupción y la producción y contrabando de armas y drogas, lo que, a su vez, puede ayudar a financiar a los señores de la guerra, los insurgentes y los terroristas.
La inestabilidad genera más inestabilidad. La debilidad crónica de las instituciones civiles de Sierra Leona y Liberia contribuyeron al estallido de devastadoras guerras civiles en ambos países, alimentadas por las ganancias del contrabando de "diamantes de sangre". Mientras, la guerra y el genocidio en Ruanda contribuyeron al colapso de la República Democrática del Congo, en la década de los `90.
Como mínimo, hay pruebas de que el crecimiento económico en países vecinos de los estados fracasados puede ser muy dañado. Si un país de pobre funcionamiento, aunque importante en la producción de petróleo, como Nigeria, se despedazara, las repercusiones económicas serían globales. Además, los gobiernos débiles pueden carecer de los medios para identificar y contener una pandemia que podría tener una expansión global. Dicho eso, la interrelación de esos factores es difícil de describir, y la propia definición de estados fracasados o espacios sin gobierno está lejos de ser sencilla. Pocos estados han fracasado totalmente, quizás con excepción de Somalia. Y, aun allí, el territorio no está completamente sin gobierno. Una parte del país, denominada Somalilandia, es bastante autónoma y estable, en tanto otra parte pequeña, llamada Puntlandia, es relativamente tranquila, pese a que es la fuente, en gran medida, de la piratería. La región al Sur está dominada por clanes que guerrean, pero aun allí algunos aspectos de vida normal logran sobrevivir, como son las redes de telefonía móvil.
DEBILIDAD. La teoría de Max Weber, el padre de las ciencias sociales, es un punto de partida para cualquier análisis sobre los países fracasados. Definió al estado como la agencia que con éxito monopoliza el uso legítimo de la fuerza. ¿Pero que significa legítimo? En algunos lugares, el poder del estado es ejercido, brutal aunque efectivamente, por quien sea el mandamás en una disputa perpetua entre cleptómanos en el poder y señores de la guerra, cuyo comportamiento está al margen de la ley en todo sentido.
Si las definiciones son elusivas, ¿Qué puede decirse de los grados de fracaso de un estado? Quizás el estudio más detallado es el índice de debilidad de estados en los países en desarrollo, elaborado por la Brookings Institution, un centro de estudios políticos, económicos y sociales, en Washington DC. Sintetiza 20 indicadores diferentes e identifica a tres estados "fracasados" -Somalia, Afganistán y la República Democrática del Congo- junto con otros 24 "críticamente débiles". Un rasgo que impresiona de esas tablas, es que los estados fallan de diferentes maneras. Entre los diez con el peor desempeño, Irak es comparativamente rico y tiene buenos resultados en asistencia social, aunque es altamente inseguro. Zimbabwe es comparativamente seguro, pero está económica y políticamente en ruinas. Los diez que siguen con el peor desempeño presentan un cuadro aun más mixto.
El colapso de estados es tan variado como los propios estados. Algunos nunca funcionaron como estados, sino que fueron líneas trazadas en un mapa por los colonizadores. Muchas fronteras africanas abarcaron numerosos grupos étnicos y dividieron a algunos de ellos. Cuando se fueron los colonialistas, también lo hicieron las burocracias que apoyaban a esas entidades, abandonándolos a la pobreza, la guerra civil o ambas. La Guerra Fría ayudó a alimentar muchos conflictos, por ejemplo, en Angola y Mozambique, donde las superpotencias respaldaron a bandos rivales. Otras partes de África, como es el caso de Somalia, se desmoronaron después del retiro del apoyo de las superpotencias.
El terror no proviene sólo de los lugares más desdichados
Cualquiera sea la manera como se evalúa el colapso de un estado, siempre será una medida imperfecta de prioridades para quienes definen las políticas. En un mapa del mundo, utilizando el índice de estados débiles elaborado por Brookings, no hay duda que el epicentro es el África Subsahariana, especialmente alrededor del Congo, con gotas de rojo en Irak, Afganistán y Myanmar. Pero, esto se superpone solo en parte con los espacios sin gobierno que el Departamento de Estado considera como los peores santuarios del terrorismo internacional, como en el caso de Al Qaeda.
En esa lista, Irak y Afganistán figuran en prominente lugar, aunque puede argumentarse que en esos países, el problema es más de insurgencias nacionales que de terrorismo internacional. Una vez que las tribus del Oeste de Irak (cuyos pleitos son locales) fueron inducidas a cambiar de bando para estar con los estadounidenses, Al Qaeda fue rápidamente desalojada de esa zona. Los principales líderes de Al Qaeda están refugiados en Pakistán, aunque éste aparece como 33° estado más débil en el índice de Brookings.
El Departamento de Estado identifica otros espacios que no están gobernados como Yemen (número 30 en el índice de Brookings), los mares entre Filipinas (58°) e Indonesia (77°), pequeñas partes de Líbano (93°) y la "triple frontera" entre Brasil, Argentina y Paraguay (ninguno de los tres está ranqueado como particularmente débil).
De manera contraria, muchos de los más desdichados lugares del mundo -Congo, Burundi, Zimbabwe, Haití, Myanmar y Corea del Norte- no son conocidos como santuarios de terroristas internacionales. Ataques vinculados a Al Qaeda fueron lanzados contra países bien conducidos como Gran Bretaña y España. Los terroristas internacionales tienen necesidad de viajar, comunicarse y transferir fondos. Necesitan estar al alcance de centros poblados que funcionan.
Las autoridades de contraterrorismo de Estados Unidos estiman que la peor amenaza a su territorio, proviene de radicales europeos que pueden viajar con más facilidad a Estados Unidos que, por ejemplo, un yemenita. Algunos académicos están preocupados por la composición social de megaciudades pobres, que no necesariamente están vinculadas a las zonas más marginales del planeta. Pero, aún tomando en cuenta ello, considerar a las "Midlands" británicas y las "banlieues" de París como espacios sin gobernar, es extremar las cosas. The economist
Entre pandemias, corrupción estatal y auge del narcotráfico
Al margen del terrorismo, ¿Qué otras plagas globales existen? Afganistán todavía es la mayor fuente del opio de amapola del mundo, pese a la presencia de tropas extranjeras. A continuación está Myanmar, también cerca del fondo de la lista. Pero Colombia, pese a no ser "críticamente" débil, es el mayor productor de cocaína. Las rutas de la cocaína atraviesan todo tipo de países: México está entre los de mejor desempeño en el índice de Brookings, aunque es la ruta principal de la droga hacia Estados Unidos. De manera similar, la piratería depende de la geografía. Un estado inexistente puede permitir que los piratas florezcan, aunque sin la cercanía de una ruta marítima carecen de objetivos para acechar.
Las mediciones de la corrupción, como el Índice de Percepción de la Corrupción, de Transparencia Internacional, tienen una fuerte correlación con el índice de debilidad de los estados. Pero, allí también hay anomalías: Rusia aparece en el nivel medio en términos de debilidad estatal, aunque aparece peor en el índice de corrupción. Italia aparece con menos puntaje que algunos países africanos.
En lo que respecta a las pandemias, no existe correlato simple entre enfermedad y estados disfuncionales. Los países que sufren más de VIH/Sida, están en el Sur de África: pero con excepción de Zimbabwe, la mayoría de los gobierno de esa región funcionan bastante bien. Los países que han visto la mayoría de los casos de la mortal cepa H5N1 de gripe aviar, son Indonesia, Vietnam, China y Egipto, ninguno de los cuales figura entre los peores casos de desgobierno o sin gobierno.
Todos -halcones y palomas- están de acuerdo en que es deseable tener más gobiernos eficaces alrededor del mundo, especialmente para quienes viven en o cerca de países quebrados. Los estados fracasados siempre causan desdicha, pero solo a veces son una amenaza global.
Una taxonomía precisa es ofrecida por el diplomático y británico, Robert Cooper, en su libro La quiebra de las naciones. Divide el mundo en tres zonas: las regiones "premodernas" de caos; áreas gobernadas efectivamente por naciones-estado modernas, y zonas "posmodernas" de cooperación, donde la soberanía nacional es disuelta de manera voluntaria, como es el caso de la Unión Europea. En su enfoque, el caos en partes cruciales del mundo debe ser observado cuidadosamente. "No fue el bien organizado Imperio Persa, el que provocó la caída de Roma, sino los bárbaros", escribe. The economist
El País Digital
Por estos días, en Estados Unidos, los planificadores en materia de defensa dicen que se preocupan más por los estados débiles, hasta los que no son estados, que por los fuertes. Zonas "sin gobierno, con gobierno insuficiente, con desgobierno y en disputa" ofrecen campo fértil para terroristas y otros grupos nefarios, indica la "Estrategia Nacional de Defensa", un documento elaborado por el Pentágono el año pasado. La redacción del documento fue supervisada por el secretario de Defensa, Robert Gates, quien ha continuado en el cargo, en el gobierno de Barack Obama. Gran parte de su contenido pudo haber sido emitido por agencias de ayuda dolientes o por Naciones Unidas: habla de la necesidad de "fortalecer a socios frágiles o vulnerables" y de abordar "conflictos locales y regionales" que exacerban tensiones y alientan el narcotráfico, el contrabando de armas y otros ilícitos. Para disgusto de los escépticos de la vieja escuela, la construcción de naciones ahora es parte integral de la estrategia estadounidense.
De manera similar, la estrategia de seguridad enunciada por la Unión Europea ve el fracaso de un estado como un fenómeno "alarmante". Opina que "los vecinos que están involucrados en conflictos violentos, los estados débiles donde florecen las mafias, las sociedades disfuncionales o el explosivo crecimiento de la población en sus fronteras, todos constituyen problemas para Europa".
Desde el final de la Guerra Fría, los estrategas se han preocupado por los estados que fracasan. Al comienzo, las zonas de guerra y caos fueron vistas principalmente como amenazas a las personas que vivían allí o en las cercanías. Pero, desde los ataques del 11-S contra Estados Unidos, esos lugares han sido vistos de manera creciente como una amenaza a la totalidad del mundo. La intervención occidental ahora es justificada en nombre de la lucha contra el terrorismo, y no solo por altruismo.
Es el caso de Somalia. Estados Unidos envió tropas en 1991 para ayudar a Naciones Unidas a frenar una catástrofe humanitaria, pero el caos armado en Mogadiscio pronto las expulsó. En años recientes, Estados Unidos ha estado activo nuevamente en esa región, llevando a cabo bombardeos aéreos en Somalia contra campos sospechosos de ser de yihadistas. Apoyó la invasión militar realizada por Etiopía en 2006 para derrotar a las milicias islamistas que habían tomado el poder en Mogadiscio (seguramente provocando más caos) y ahora respalda a una misión de mantenimiento de la paz africana, por los mismos motivos. Por sobre todo, las aguas de la costa somalí se han convertido en una de las principales zonas de piratería en el mar, distorsionando la navegación a través del Canal de Suez. Hasta China ha sentido la necesidad de enviar navíos hacia el Golfo de Adén para proteger a sus naves.
AMENAZA. Afganistán también es visto con frecuencia como un ejemplo clásico de los peligros de los estados que se derrumban: pobreza aguda y años de guerra civil llevaron al surgimiento del Talibán y permitieron que Al Qaeda se convirtiera en una amenaza global. Después de la intervención liderada por Estados Unidos, en 2001, los dos se han reorganizado al otro lado de la frontera, en las regiones tribales de Pakistán donde no rige la ley, y desde donde libran una creciente insurgencia en el Sur de Afganistán, desestabilizan a Pakistán y planifican ataques contra objetivos occidentales alrededor del mundo.
Agencias de inteligencia de Occidente sostienen que, con la reciente mejora de la seguridad en Irak (un estado totalitario que se convirtió en fracasado solo después de la invasión liderada por Estados Unidos), los yihadistas prefieren encaminarse a Pakistán, Somalia o Yemen.
Desgobierno, violencia, corrupción, migración forzada, analfabetismo y enfermedades pueden reforzarse entre sí. Los conflictos pueden empobrecer a las poblaciones, aumentar la disponibilidad de armas y debilitar a los que tienen el poder. A su vez, los gobiernos débiles tienen menos capacidad para frenar la corrupción y la producción y contrabando de armas y drogas, lo que, a su vez, puede ayudar a financiar a los señores de la guerra, los insurgentes y los terroristas.
La inestabilidad genera más inestabilidad. La debilidad crónica de las instituciones civiles de Sierra Leona y Liberia contribuyeron al estallido de devastadoras guerras civiles en ambos países, alimentadas por las ganancias del contrabando de "diamantes de sangre". Mientras, la guerra y el genocidio en Ruanda contribuyeron al colapso de la República Democrática del Congo, en la década de los `90.
Como mínimo, hay pruebas de que el crecimiento económico en países vecinos de los estados fracasados puede ser muy dañado. Si un país de pobre funcionamiento, aunque importante en la producción de petróleo, como Nigeria, se despedazara, las repercusiones económicas serían globales. Además, los gobiernos débiles pueden carecer de los medios para identificar y contener una pandemia que podría tener una expansión global. Dicho eso, la interrelación de esos factores es difícil de describir, y la propia definición de estados fracasados o espacios sin gobierno está lejos de ser sencilla. Pocos estados han fracasado totalmente, quizás con excepción de Somalia. Y, aun allí, el territorio no está completamente sin gobierno. Una parte del país, denominada Somalilandia, es bastante autónoma y estable, en tanto otra parte pequeña, llamada Puntlandia, es relativamente tranquila, pese a que es la fuente, en gran medida, de la piratería. La región al Sur está dominada por clanes que guerrean, pero aun allí algunos aspectos de vida normal logran sobrevivir, como son las redes de telefonía móvil.
DEBILIDAD. La teoría de Max Weber, el padre de las ciencias sociales, es un punto de partida para cualquier análisis sobre los países fracasados. Definió al estado como la agencia que con éxito monopoliza el uso legítimo de la fuerza. ¿Pero que significa legítimo? En algunos lugares, el poder del estado es ejercido, brutal aunque efectivamente, por quien sea el mandamás en una disputa perpetua entre cleptómanos en el poder y señores de la guerra, cuyo comportamiento está al margen de la ley en todo sentido.
Si las definiciones son elusivas, ¿Qué puede decirse de los grados de fracaso de un estado? Quizás el estudio más detallado es el índice de debilidad de estados en los países en desarrollo, elaborado por la Brookings Institution, un centro de estudios políticos, económicos y sociales, en Washington DC. Sintetiza 20 indicadores diferentes e identifica a tres estados "fracasados" -Somalia, Afganistán y la República Democrática del Congo- junto con otros 24 "críticamente débiles". Un rasgo que impresiona de esas tablas, es que los estados fallan de diferentes maneras. Entre los diez con el peor desempeño, Irak es comparativamente rico y tiene buenos resultados en asistencia social, aunque es altamente inseguro. Zimbabwe es comparativamente seguro, pero está económica y políticamente en ruinas. Los diez que siguen con el peor desempeño presentan un cuadro aun más mixto.
El colapso de estados es tan variado como los propios estados. Algunos nunca funcionaron como estados, sino que fueron líneas trazadas en un mapa por los colonizadores. Muchas fronteras africanas abarcaron numerosos grupos étnicos y dividieron a algunos de ellos. Cuando se fueron los colonialistas, también lo hicieron las burocracias que apoyaban a esas entidades, abandonándolos a la pobreza, la guerra civil o ambas. La Guerra Fría ayudó a alimentar muchos conflictos, por ejemplo, en Angola y Mozambique, donde las superpotencias respaldaron a bandos rivales. Otras partes de África, como es el caso de Somalia, se desmoronaron después del retiro del apoyo de las superpotencias.
El terror no proviene sólo de los lugares más desdichados
Cualquiera sea la manera como se evalúa el colapso de un estado, siempre será una medida imperfecta de prioridades para quienes definen las políticas. En un mapa del mundo, utilizando el índice de estados débiles elaborado por Brookings, no hay duda que el epicentro es el África Subsahariana, especialmente alrededor del Congo, con gotas de rojo en Irak, Afganistán y Myanmar. Pero, esto se superpone solo en parte con los espacios sin gobierno que el Departamento de Estado considera como los peores santuarios del terrorismo internacional, como en el caso de Al Qaeda.
En esa lista, Irak y Afganistán figuran en prominente lugar, aunque puede argumentarse que en esos países, el problema es más de insurgencias nacionales que de terrorismo internacional. Una vez que las tribus del Oeste de Irak (cuyos pleitos son locales) fueron inducidas a cambiar de bando para estar con los estadounidenses, Al Qaeda fue rápidamente desalojada de esa zona. Los principales líderes de Al Qaeda están refugiados en Pakistán, aunque éste aparece como 33° estado más débil en el índice de Brookings.
El Departamento de Estado identifica otros espacios que no están gobernados como Yemen (número 30 en el índice de Brookings), los mares entre Filipinas (58°) e Indonesia (77°), pequeñas partes de Líbano (93°) y la "triple frontera" entre Brasil, Argentina y Paraguay (ninguno de los tres está ranqueado como particularmente débil).
De manera contraria, muchos de los más desdichados lugares del mundo -Congo, Burundi, Zimbabwe, Haití, Myanmar y Corea del Norte- no son conocidos como santuarios de terroristas internacionales. Ataques vinculados a Al Qaeda fueron lanzados contra países bien conducidos como Gran Bretaña y España. Los terroristas internacionales tienen necesidad de viajar, comunicarse y transferir fondos. Necesitan estar al alcance de centros poblados que funcionan.
Las autoridades de contraterrorismo de Estados Unidos estiman que la peor amenaza a su territorio, proviene de radicales europeos que pueden viajar con más facilidad a Estados Unidos que, por ejemplo, un yemenita. Algunos académicos están preocupados por la composición social de megaciudades pobres, que no necesariamente están vinculadas a las zonas más marginales del planeta. Pero, aún tomando en cuenta ello, considerar a las "Midlands" británicas y las "banlieues" de París como espacios sin gobernar, es extremar las cosas. The economist
Entre pandemias, corrupción estatal y auge del narcotráfico
Al margen del terrorismo, ¿Qué otras plagas globales existen? Afganistán todavía es la mayor fuente del opio de amapola del mundo, pese a la presencia de tropas extranjeras. A continuación está Myanmar, también cerca del fondo de la lista. Pero Colombia, pese a no ser "críticamente" débil, es el mayor productor de cocaína. Las rutas de la cocaína atraviesan todo tipo de países: México está entre los de mejor desempeño en el índice de Brookings, aunque es la ruta principal de la droga hacia Estados Unidos. De manera similar, la piratería depende de la geografía. Un estado inexistente puede permitir que los piratas florezcan, aunque sin la cercanía de una ruta marítima carecen de objetivos para acechar.
Las mediciones de la corrupción, como el Índice de Percepción de la Corrupción, de Transparencia Internacional, tienen una fuerte correlación con el índice de debilidad de los estados. Pero, allí también hay anomalías: Rusia aparece en el nivel medio en términos de debilidad estatal, aunque aparece peor en el índice de corrupción. Italia aparece con menos puntaje que algunos países africanos.
En lo que respecta a las pandemias, no existe correlato simple entre enfermedad y estados disfuncionales. Los países que sufren más de VIH/Sida, están en el Sur de África: pero con excepción de Zimbabwe, la mayoría de los gobierno de esa región funcionan bastante bien. Los países que han visto la mayoría de los casos de la mortal cepa H5N1 de gripe aviar, son Indonesia, Vietnam, China y Egipto, ninguno de los cuales figura entre los peores casos de desgobierno o sin gobierno.
Todos -halcones y palomas- están de acuerdo en que es deseable tener más gobiernos eficaces alrededor del mundo, especialmente para quienes viven en o cerca de países quebrados. Los estados fracasados siempre causan desdicha, pero solo a veces son una amenaza global.
Una taxonomía precisa es ofrecida por el diplomático y británico, Robert Cooper, en su libro La quiebra de las naciones. Divide el mundo en tres zonas: las regiones "premodernas" de caos; áreas gobernadas efectivamente por naciones-estado modernas, y zonas "posmodernas" de cooperación, donde la soberanía nacional es disuelta de manera voluntaria, como es el caso de la Unión Europea. En su enfoque, el caos en partes cruciales del mundo debe ser observado cuidadosamente. "No fue el bien organizado Imperio Persa, el que provocó la caída de Roma, sino los bárbaros", escribe. The economist
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